La ley y la política de competencia peruana resultaron relativamente tranquilas en 2025, especialmente en comparación con la agitación de años recientes. La calma tuvo sus ventajas y desventajas. Por un lado positivo, el año trajo estabilidad institucional. El liderazgo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) se mantuvo igual, y no surgieron amenazas públicamente visibles a la independencia de la agencia. En un país marcado por la persistente inestabilidad política y en una región donde las autoridades de competencia a menudo enfrentan presiones políticas, tal continuidad no debe darse por sentada.
La desventaja fue una aplicación limitada. La agencia presentó relativamente pocos casos de conducta anticompetitiva, y las investigaciones de cárteles y abuso de posición dominante avanzaron lentamente. La asignación de recursos probablemente explica parte del cambio. El control de fusiones, a diferencia de la aplicación de la conducta, se rige por plazos estatutarios estrictos y requiere decisiones rápidas para evitar desincentivar la inversión. INDECOPI parece haber priorizado esos procedimientos. La Comisión para la Defensa de la Libre Competencia (la «Comisión») manejó la revisión de fusiones de manera oportuna y técnicamente sólida durante todo el año.
El año también revivió un debate institucional recurrente. El Congreso volvió a considerar una reforma constitucional que otorgaría a INDECOPI autonomía constitucional. La propuesta no logró asegurar la mayoría calificada necesaria para la enmienda constitucional, lo que significa que la adopción ahora requeriría un referéndum, un camino difícil para una reforma institucional técnica. Si se aprueba, el cambio podría fortalecer la autonomía institucional, técnica y presupuestaria de la agencia. Una mayor independencia presupuestaria, en particular, puede resultar necesaria si la autoridad quiere ampliar su capacidad para perseguir conductas anticompetitivas complejas, especialmente casos de cárteles.
Mientras tanto, la Comisión continuó utilizando instrumentos de derecho suave. Publicó estudios de mercado y pautas destinadas a la promoción de la competencia y a proporcionar una mayor certeza jurídica a los participantes del mercado.
Ocupados despejando, raramente bloqueando: el control de fusiones de Perú en un año de poco drama.
El control de fusiones siguió siendo central para la actividad de aplicación de INDECOPI. Como se mencionó anteriormente, la agencia se desempeñó bien. Resolvió notificaciones de Fase 1 en un promedio de 25,5 días laborables, dentro de los plazos estatutarios y más rápido que en años anteriores. Ninguna fusión fue prohibida. La información disponible públicamente sugiere que el resultado fue sensato: nada indica que la agencia revisó transacciones susceptibles de producir una restricción significativa de la competencia.
Tres transacciones aprobadas destacan por su relevancia económica.
En primer lugar, Corporación Primax S.A. y Coesti S.A. (parte del Grupo Romero) adquirieron varias estaciones de servicio de Terpel Perú S.A.C. y Terpel Comercial del Perú S.R.L. (parte de un grupo colombiano de combustibles y lubricantes). INDECOPI identificó preocupaciones competitivas en los mercados locales minoristas de combustibles, especialmente en varios distritos de Lima, donde la transacción habría generado altos niveles de concentración. El caso, por lo tanto, pasó a la Fase 2. La agencia finalmente autorizó la transacción sujeta a remedios estructurales, incluida la desinversión de cuatro estaciones de servicio en Lima para preservar la competencia local. La versión pública final de la decisión no se ha publicado hasta la fecha de publicación de este artículo.
En segundo lugar, Banco Santander (España) adquirió Crediscotia Financiera, una transacción significativa tanto por su tamaño como por permitir al grupo español consolidar su presencia crediticia minorista a través de Santander Consumer Bank S.A. La Comisión aprobó el acuerdo en la Fase 1. Enmarcó la investigación como una evaluación de si la transacción planteaba riesgos serios de daño competitivo significativo y concluyó que no lo hacía.
Substancialmente, la Comisión analizó tanto superposiciones horizontales, actividades bancarias de Santander y ofertas de finanzas al consumidor de Crediscotia, como vínculos verticales, incluyendo la toma de depósitos como un posible insumo para la provisión de crédito aguas abajo. La Comisión también enfatizó que, si bien evaluó varios mercados candidatos, el límite de mercado preciso no determinó el resultado.
La decisión se basó en dos hallazgos. En primer lugar, las posiciones postfusiones en mercados segmentados de depósitos y crédito seguirían siendo moderadas. En segundo lugar, la concentración no aumentaría en varios segmentos e incluso podría disminuir, medido a través de cambios del Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI), porque Crediscotia saldría del grupo Scotiabank, en lugar de ser absorbido por una empresa que ya tiene una participación dominante. Sobre los efectos verticales, la Comisión rechazó las teorías de exclusión, concluyendo que la entidad fusionada carecería tanto de la capacidad como del incentivo para restringir el acceso de los rivales a insumos o clientes, dada la estructura del mercado y las continuas restricciones competitivas. La autorización fue incondicional y muestra el enfoque cauteloso de INDECOPI para la intervención donde los competidores efectivos y la supervisión regulatoria continúan.
Una tercera transacción relevante involucró la adquisición de Pesquera Centinela S.A.C. por parte de Pesquera Exalmar S.A.A. (anteriormente controlada por Grupo Romero) en el sector pesquero industrial y de harina de pescado. La adquisición amplió la capacidad pesquera de Exalmar, reflejada en una mayor cuota bajo el régimen pesquero industrial de Perú, donde los límites de captura siguen la capacidad de la flota y mejoró su desempeño económico durante el año. La Comisión aprobó la transacción en la Fase 1 sin condiciones.
La agencia evaluó superposiciones horizontales en la extracción de anchoveta y en la producción de harina de pescado y aceite de pescado, así como posibles efectos verticales derivados de la presencia de Exalmar en múltiples etapas de la cadena de valor pesquera. Una característica central del análisis fue la fuerte regulación del sector, que limita la conducta de las empresas y afecta la definición del mercado. La Comisión nuevamente concluyó que no era necesario definir un mercado relevante preciso, aunque examinó cinco mercados potencialmente afectados: (i) extracción industrial de anchoveta; (ii) extracción de jurel y caballa para consumo directo; (iii) ventas nacionales de harina de pescado; (iv) ventas de aceite de pescado; y (v) ventas de pescado congelado (caballa y jurel). Geográficamente, la Comisión trató todos los mercados como nacionales, excepto la extracción de anchoveta, para la que identificó dos mercados geográficos (Coishco, Chimbote y Samanco; y Supe, Carquín, Vegueta, Chancay y Callao).
La Comisión encontró que las participaciones posteriores a la transacción seguirían siendo moderadas, los cambios de concentración (incluidas las variaciones del HHI) serían limitados y los competidores más grandes seguirían disciplinando a la entidad fusionada en todos los mercados. También rechazó las teorías de exclusión vertical, encontrando que Exalmar carecería tanto de la capacidad como del incentivo para restringir el acceso a insumos clave o mercados aguas abajo.
Una gran jugada, una gran solución: un caso de plataforma y un cartel clásico.
La aplicación de la conducta anticompetitiva fue menor que en algunos años anteriores, pero 2025 aún produjo dos casos significativos.
En cuanto a la conducta unilateral, INDECOPI emitió una de sus decisiones de abuso de posición dominante más consecuentes de los últimos años, encontrando a Visa responsable de conducta excluyente en el mercado de servicios de red de pagos. El caso surgió de quejas de facilitadores de pagos regionales Ebanx y Dlocal, que desafiaron la aplicación por parte de Visa de su «regla de adquisición doméstica» y medidas relacionadas (principalmente, tasas diferenciadas) que restringen el procesamiento de transacciones para comerciantes extranjeros vendiendo en Perú a través de modelos localizados.
La Comisión definió el mercado relevante como servicios de red de pagos, separado de la adquisición y emisión, y concluyó que Visa tenía una posición dominante. Se basó en gran medida en la participación de mercado de Visa (más del 90% de las transacciones con tarjeta de crédito por valor en Perú) y en los fuertes efectos de red del mercado.
La Comisión encontró que Visa y los denunciantes competían, al menos indirectamente, por el procesamiento de transacciones transfronterizas que involucran a comerciantes extranjeros. Al limitar la capacidad de los facilitadores de operar bajo un modelo de localización doméstica y dirigir las transacciones hacia el modelo transfronterizo más rentable de Visa, la autoridad concluyó que Visa buscaba proteger sus ingresos y restringir el crecimiento de canales de procesamiento alternativos. Medidas provisionales impidieron la plena implementación de las restricciones, pero la Comisión consideró que la conducta era capaz de producir efectos excluyentes y rechazó las justificaciones de prevención de fraudes y riesgos regulatorios de Visa.
La decisión es notable por su tratamiento de las plataformas de dos lados y su reconocimiento de la competencia indirecta entre una red dominante e intermediarios dependientes de su infraestructura. También deja preguntas importantes sin resolver.
En primer lugar, Visa no impuso una denegación completa de acceso. Restringió un canal de procesamiento mientras mantenía el acceso a través de una alternativa más costosa. Si esa conducta constituye una negativa a negociar o, en cambio, refleja una diferenciación de precios o de canales, sigue siendo motivo de debate.
En segundo lugar, la decisión parece imponer un estándar exigente para las justificaciones objetivas, incluso aquellas basadas en la prevención del fraude y el cumplimiento normativo. Las plataformas dominantes pueden enfrentar una carga probatoria sustancial al invocar defensas basadas en la seguridad.
En tercer lugar, el hallazgo de abuso se basa en gran medida en el potencial de efectos excluyentes, incluso cuando la medida cautelar evitó la implementación completa. Estas características plantean preguntas más amplias sobre si el umbral para demostrar daño anticompetitivo en mercados complejos de múltiples lados se ha establecido demasiado bajo.
INDECOPI también emitió una decisión de cartel histórica en el sector farmacéutico. La agencia encontró que un grupo de laboratorios farmacéuticos y distribuidores coludieron durante más de una década en licitaciones públicas de medicamentos e impuso una de las multas por cartel más grandes de su historia (S/530 millones, aproximadamente US$ 161 millones).
Desde 2006 hasta 2020, las empresas coordinaron ofertas en procesos de compras organizados por entidades como el Ministerio de Salud (MINSA) y el Seguro Social de Salud (EsSalud), muchas de ellas realizadas bajo un formato de «subasta inversa» diseñado para intensificar la competencia de precios. En lugar de competir de forma independiente, las empresas acordaron posiciones de oferta, se abstuvieron estratégicamente y asignaron artículos entre ellas para asegurar contratos a precios más altos.
El hallazgo se basó en extensas pruebas documentales y testimoniales. Hojas de cálculo internas y archivos electrónicos listaban productos, asignaban artículos entre competidores y contenían anotaciones codificadas que reflejaban estrategias coordinadas. En varios casos, la Comisión estableció la autoría e incluso intentos de ocultamiento. La agencia caracterizó la infracción como un «único y continuo esquema», enfatizando el plan unificado y la coordinación repetida en múltiples licitaciones.
Como se discutió en un artículo anterior de «Desarrollos Principales», la Comisión y la Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia, que procesa casos de conducta anticompetitiva y respalda las investigaciones de la Comisión, han priorizado desde hace mucho tiempo la aplicación de cárteles, de manera adecuada. Esta estrategia se desarrolló antes de la adopción del control de fusiones, que ahora consume recursos significativos de la agencia. El gobierno debería asignar un presupuesto adicional a INDECOPI para cumplir con estas responsabilidades ampliadas. Incluso teniendo en cuenta las limitaciones de recursos, cerrar solo un caso de cartel en un año parece insuficiente, especialmente dada la merecida reputación de la Dirección y la Comisión en esta área.
Cuando los rivales pueden ser amigos: INDECOPI redacta un manual para la cooperación.
La Comisión también publicó Borradores de Pautas sobre Colaboración Entre Competidores. La propuesta aclara cómo INDECOPI evaluará acuerdos de colaboración que se encuentran bajo el régimen de «prohibición relativa» de Perú, acuerdos que no son per se ilegales pero están sujetos a un análisis basado en los efectos.
El borrador establece criterios analíticos para evaluar empresas conjuntas, intercambios de información, acuerdos de compras o comercialización conjuntas y otras colaboraciones horizontales. Dirige a la agencia a sopesar eficiencias potenciales contra posibles efectos restrictivos y ofrece orientación sobre poder de mercado, el tipo de información intercambiada, la duración del acuerdo y la proporcionalidad entre la colaboración y su objetivo declarado.
El documento continúa con la dependencia de INDECOPI en instrumentos de derecho suave para promover la certeza legal y el cumplimiento, especialmente donde las reglas rígidas per se podrían fallar y la cooperación podría producir eficiencias legítimas.
Corrigiendo mercados sin presentar casos: el silencioso poder de los estudios de mercado.
La Comisión también avanzó en su agenda de promoción a través de dos estudios de mercado. En Perú, donde las barreras regulatorias de entrada siguen siendo comunes y los recursos de aplicación son limitados, dichos informes constituyen una herramienta política especialmente útil. Los estudios de mercado permiten a la autoridad abordar problemas estructurales de competencia que no encajan en la aplicación tradicional caso por caso, especialmente cuando las distorsiones surgen de la regulación, en lugar de la conducta privada.
El «Informe sobre el Servicio de Control del Tráfico Aéreo» identifica una importante escasez nacional de controladores de tráfico aéreo y analiza las limitaciones regulatorias e institucionales que limitan la oferta. La Comisión recomienda ampliar la capacidad de formación, revisar los requisitos de calificación y mejorar la coordinación entre las autoridades pertinentes para aumentar el número de controladores certificados.
El «Informe Final del Estudio de Mercado sobre el Servicio de Transporte de Efectivo» examina un sector altamente concentrado marcado por sustanciales barreras de entrada regulatorias y de seguridad. El estudio evalúa la estructura del mercado y las prácticas contractuales y recomienda reducir barreras innecesarias, manteniendo los estándares de seguridad.
Año electoral, ¿año de aplicación? La política de competencia de Perú aguarda a los votantes.
La incertidumbre será la única certeza en 2026. Perú tiene elecciones presidenciales más adelante este año, y una nueva administración traerá cambios de liderazgo en INDECOPI. Las consecuencias dependerán del resultado de las elecciones. La agencia ha mantenido la continuidad operativa en años recientes, pero las transiciones de liderazgo pueden dar forma a las prioridades de aplicación, la estrategia institucional y el ritmo de las iniciativas de promoción. El debate sobre otorgar autonomía constitucional a la autoridad también podría resurgir, incluso si los candidatos se centran en preocupaciones políticas más inmediatas.
Las condiciones del mercado apuntan a un año más ocupado. El aumento de la actividad de fusiones ampliaría la lista de control de fusiones. La Dirección probablemente continuará fortaleciendo las investigaciones de cárteles, especialmente en las licitaciones públicas y los mercados de bienes esenciales. La tan esperada Política Nacional Multis
