Ley y política para un programa de submarinos nucleares EE.UU.

El presidente Donald Trump proclamó recientemente que, basado en la fortaleza de la alianza militar entre Estados Unidos y Corea del Sur, él había «dado su aprobación para construir un submarino de propulsión nuclear», el cual sería construido en el astillero Hanwha Philly Shipyard, un astillero comercial en Filadelfia adquirido por una compañía surcoreana en 2024. Unos días después, a principios de noviembre, el Secretario de Defensa de EE.UU., Pete Hegseth, confirmó este apoyo durante una visita a Corea del Sur, señalando que el Departamento de Defensa coordinaría estrechamente con otras agencias, incluidos el Departamento de Estado y el Departamento de Energía, para determinar la mejor forma de ayudar en los esfuerzos de Corea del Sur.

Sin embargo, Trump no tiene unilateralmente el poder para aprobar la cooperación nuclear de EE.UU. con Corea del Sur. La cooperación nuclear de EE.UU. con potencias extranjeras está regulada por la Ley de Energía Atómica de 1954 (42 U.S. Code §§ 2011-2059). Bajo la AEA, toda cooperación nuclear civil y militar significativa de EE.UU. con otros países requiere un acuerdo ejecutivo-congresional, conocido coloquialmente como un «acuerdo 123» con base en la estatua que gobierna estos acuerdos y determina si y cómo entran en vigor (sección 123 de la AEA 42 U.S. Code § 2153). Estos acuerdos 123 deben ser presentados al Congreso para su revisión, con la posibilidad de que el Congreso rechace el acuerdo.

El actual acuerdo 123 que Estados Unidos tiene con Corea del Sur, el Acuerdo de Utilización Pacífica de la Energía Atómica de 2015, reconoció el estatus de Corea del Sur como un importante contribuyente a la industria nuclear mundial y un importante socio nuclear comercial de Estados Unidos. Sin embargo, no permite a Corea del Sur enriquecer uranio o reprocesar material nuclear sin el consentimiento de EE.UU. o permitir los tipos de cooperación necesarios para construir un submarino de propulsión nuclear. Por lo tanto, antes de que pueda ocurrir cualquier asistencia para Seúl, se deberá negociar un nuevo acuerdo y presentarlo al Congreso. Este acuerdo debería explicar detalladamente los tipos de cooperación propuestos y, lo más importante, cómo cumple con las nueve condiciones de no proliferación requeridas por la estatua para prevenir la propagación de armas y material nuclear.

En este momento hay una gran confusión sobre los detalles más básicos del plan, lo que hace muy difícil determinar lo que un posible acuerdo nuclear necesitaría contener. Un comunicado conjunto emitido dos semanas después de que el presidente surcoreano Lee Jae Myong recibiera a Trump en su cumbre el 29 de octubre proporcionó poca orientación más allá de reafirmar la «aprobación» de EE.UU. para un programa de submarinos de propulsión nuclear en Corea del Sur y que ambos países trabajarían estrechamente en construcción naval y «encontrar vías para obtener combustible».

Corea del Sur ha expresado desde hace tiempo el deseo de tener submarinos de propulsión nuclear para contrarrestar los programas de submarinos y misiles de Corea del Norte. Los submarinos de propulsión nuclear tienen varias ventajas sobre los submarinos de propulsión diésel que Corea del Sur opera actualmente. Estas incluyen mayor resistencia, un grado mucho mayor de sigilo y la capacidad de operar a distancias mucho mayores de la costa. A pesar de estas ventajas, Estados Unidos ha buscado limitar el desarrollo de la energía nuclear naval por parte de Corea del Sur y otros estados considerados «no armados nuclearmente» bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear global (NPT) debido a su potencial de servir como puerta de entrada a un programa de armas nucleares.

Tres Opciones para la Cooperación Nuclear entre Corea del Sur y EE.UU.

Parece haber tres opciones para un programa de submarinos de propulsión nuclear en Corea del Sur. Cada opción requeriría diferentes tipos de cooperación nuclear entre los dos países que necesitarían ser autorizados bajo diferentes aspectos de la AEA. Además, otras leyes como la Ley de Control de Exportaciones de Armamento de 1976 probablemente serían activadas, así como la Sección 516 de la Ley de Asistencia Externa (22 U.S. Code 2321j), dependiendo de la opción que elijan las dos partes.

Opción 1: Producción Doméstica de Corea del Sur

Según las declaraciones de funcionarios surcoreanos, preferirían una opción que minimice el papel de EE.UU., con Corea del Sur utilizando la producción y tecnología doméstica tanto como sea posible. Bajo esta opción, Corea del Sur construiría el casco del submarino en un astillero nacional, y un reactor modular pequeño (SMR) diseñado y construido por coreanos propulsaría el submarino. Corea del Sur tiene un programa de investigación nuclear muy activo e industria nuclear comercial, que incluyen esfuerzos para desarrollar reactores nucleares pequeños que teóricamente podrían ser utilizados para un barco de propulsión nuclear.

El astillero surcoreano Samsung Heavy Industries y el Instituto de Investigación de Energía Atómica de Corea del gobierno (KAERI) ya han diseñado conjuntamente un tipo de SMR, un reactor de sal fundida (MSR), que ha sido provisionalmente aprobado por la Oficina de Clasificación Americana y el Registro Liberiano para propulsar transportadores de gas natural licuado (GNL). Dado que este es un buque comercial (no militar) y el combustible se importa, este tipo de reactor es permitido bajo el actual acuerdo 123. Un reactor de sal fundida nunca se ha utilizado en un submarino y presentaría desafíos únicos en no proliferación y tecnología. Opera en un ciclo de combustible de torio, que tiene propiedades diferentes al ciclo de combustible de uranio.

La principal contribución de Estados Unidos en esta opción sería el combustible para el reactor. Un reactor SMR de Corea del Sur del tipo estándar (si Corea del Sur no procediera con un diseño MSR) probablemente requeriría uranio enriquecido de alto grado bajo enriquecimiento entre 5 por ciento y 20 por ciento. Otras soluciones técnicas para alimentar el reactor son posibles. Por ejemplo, Corea del Sur podría establecer un programa de enriquecimiento de uranio o importar combustible nuclear de Rusia, pero por razones estratégicas y de no proliferación, estas soluciones técnicas no son prácticas.

Debido al requisito de combustible para el reactor, un nuevo acuerdo 123 sería necesario incluso bajo una opción en la que Corea del Sur construye el buque y el reactor internamente. El actual acuerdo 123 entre Estados Unidos y Corea del Sur tiene varias disposiciones que deberían modificarse para permitir a Estados Unidos suministrar combustible. El Artículo 13, por ejemplo, evita la investigación y desarrollo de material nuclear de EE.UU. para «cualquier propósito militar», lo que incluiría combustible para un reactor naval.

Opción 2: Producción de Submarinos Americanos

Una segunda opción podría implicar que trabajadores estadounidenses produzcan el casco del submarino en el astillero Hanwha Philly Shipyard. Aunque no se indicó explícitamente en su publicación X, Trump y otros funcionarios de la administración han indicado que la aprobación de EE.UU. de un programa de submarinos de propulsión nuclear en Corea del Sur está condicionada a que se construya en Estados Unidos. Si el casco se hiciera en Estados Unidos, seguiría siendo posible utilizar un SMR coreano. Sin embargo, el reactor tendría que ser importado a Estados Unidos y luego cuidadosamente integrado y soldado en la estructura del casco principal. Esto requeriría una coordinación extensa entre los gobiernos de Corea del Sur y EE.UU. para asegurar la seguridad del proceso. La Comisión Reguladora Nuclear de EE.UU. (NRC), bajo 10 CFR Part 110 – Exportación e Importación de Equipos y Material Nuclear, regula la importación de equipos y material nuclear.

Construir el submarino en Estados Unidos, en lugar de en Corea del Sur, requeriría varios pasos legales y regulatorios adicionales. A pesar de ser propiedad de una empresa surcoreana, el astillero Hanwha Philly, al estar ubicado en Estados Unidos, está sujeto a leyes y regulaciones estadounidenses. Esto significa que cualquier cosa construida allí para el uso militar de Corea del Sur sería considerada una venta militar extranjera en virtud de la Ley de Control de Exportación de Armamento. En este caso, Trump debe notificar formalmente al Congreso 15 días calendario antes de que su administración pueda tomar los pasos finales para concluir una venta militar extranjera entre gobiernos. Durante este período, el Congreso tendría la oportunidad de aprobar una resolución conjunta de desaprobación de la venta de armas, aunque este mecanismo nunca ha bloqueado con éxito una transacción.

Un requisito legal y del Congreso adicional también sería relevante. Según 10 USC § 7307 (2011) Disposiciones a naciones extranjeras: Título 10, un submarino de propulsión nuclear surcoreano construido en Filadelfia se consideraría un buque naval. Según el Título 10, «cualquier buque naval de más de 3.000 toneladas no puede ser cedido a otra nación a menos que la cesión de ese buque sea autorizada por ley». A pesar de que el submarino está destinado a Corea del Sur, dado que se construiría en Estados Unidos, la Armada de Estados Unidos tendría que tomar posesión de él antes de poder transferirlo a Corea del Sur. Esto significa que el Congreso debería aprobar legislación para autorizar su venta. Un proceso similar se llevó a cabo en la Ley de Autorización de Defensa Nacional para el Año Fiscal 2024 cuando el Congreso autorizó la transferencia de tres submarinos de clase Virginia a Australia, uno de los cuales saldría directamente de la línea de producción.

Al igual que en la opción 1, Estados Unidos seguiría suministrando combustible para el reactor y, por lo tanto, sería necesario un nuevo acuerdo 123.

Opción 3: Asociación al Estilo de AUKUS

Una tercera opción, que no parece ser la vía preferida para los funcionarios de Corea del Sur o EE.UU., basándose en sus declaraciones, implicaría un proceso que refleje partes de la asociación trilateral entre Australia, el Reino Unido y Estados Unidos (AUKUS). El primer pilar de AUKUS es un esfuerzo conjunto de Estados Unidos y el Reino Unido para apoyar la adquisición australiana de submarinos con propulsión convencional. diferente opciones 1 y 2, esta opción, al igual que AUKUS, involucraría a Estados Unidos en todos los aspectos del proceso de adquisición de submarinos de Corea del Sur, incluido el diseño, la producción y la operación de los barcos, junto con el suministro de combustible.

El proceso legal y de política para AUKUS involucró a los tres países firmando un acuerdo inicial de cooperación nuclear, el Acuerdo Multilateral (22-208) para el Intercambio de Información sobre Propulsión Naval Nuclear. Eso permitió a Estados Unidos compartir información sensible sobre propulsión nuclear naval con Australia, un estado no armado nuclearmente bajo el NPT, un tratado destinado a limitar la posesión de armas nucleares a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU que las tenían en el momento de su firma en 1970 – Estados Unidos, el Reino Unido, Rusia, Francia y China. El acuerdo de propulsión naval nuclear fue sometido a revisión por el Congreso en 2022.

Estados Unidos tiene una categoría clasificada completa para la información de propulsión nuclear naval, datos restringidos (NNPI/RD) debido a la sensibilidad de cualquier información asociada con la tecnología de reactores navales de Estados Unidos. Un acuerdo 123 inicial de AUKUS era necesario incluso para empezar a intercambiar información sobre propulsión nuclear naval con Australia, lo cual era necesario para una discusión informada sobre cómo construir y adquirir submarinos junto con la formación y educación necesarias para operarlos de manera segura. Si Corea del Sur quisiera asociarse con Estados Unidos en la construcción de sus submarinos, por ejemplo, para garantizar la operación segura del reactor, sería necesaria un tipo similar de acuerdo 123.

Bajo la opción 3, tras el acuerdo entre Estados Unidos y Corea del Sur sobre el diseño del submarino, sería necesario un segundo acuerdo 123. El marco de este segundo acuerdo dependería del diseño final del submarino. Este acuerdo podría permitir la transferencia a Corea del Sur de equipos de propulsión naval nuclear de EE.UU., o la tecnología y transferencia de material nuclear para alimentar el reactor. En el segundo Acuerdo de AUKUS (el Acuerdo entre el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Australia y Estados Unidos de América para la Cooperación relacionada con la Propulsión Naval Nuclear [MS No. 8/2024] – GOV. UK, sometido al Congreso en 2024) había un largo anexo que detallaba disposiciones relacionadas con la información: la seguridad física y de personal de todos los datos y tecnología sensibles que Estados Unidos proporcionaría a sus socios de AUKUS.

Acuerdo Integral de Salvaguardias

Un asunto legal internacional final relacionado con la revisión del Congreso de un nuevo acuerdo 123 sería el Acuerdo de Salvaguardias de Corea del Sur con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y las obligaciones del país bajo el NPT. Entre los nueve requisitos de no proliferación establecidos por la AEA está que el OIEA aplique salvaguardias integrales a todas las instalaciones y materiales nucleares en un estado no armado nuclear.

Si Corea del Sur emprendiera un programa de submarinos de propulsión nuclear, necesitaría celebrar lo que se conoce como un acuerdo del Artículo 14 con el OIEA. El Artículo 14 se refiere a una subsección de acuerdos de salvaguardias que los estados no armados nuclearmente deben concluir con la agencia. Según un acuerdo del Artículo 14, los procedimientos de salvaguardias rutinarios no se aplican al material nuclear que se utilizará en actividades militares, ya que aplicarlos involucraría al OIEA en asuntos sensibles de seguridad nacional. En estos casos, el OIEA reemplaza las actividades de salvaguardias estándar con otras medidas que permiten a la agencia proporcionar una garantía creíble de que este material nuclear no se desvíe.

El proceso de establecer medidas alternativas para garantizar que los materiales nucleares en un reactor naval no se desvíen ha resultado desafiante para el OIEA. Tanto Australia como Brasil han estado involucrados en negociaciones de varios años con la agencia que aún no han llegado a una conclusión positiva. La dificultad radica en encontrar un paquete sólido de medidas de verificación que el OIEA pueda implementar para garantizar que no se haya producido desviación mientras se protege la información clasificada y controlada.

Durante las negociaciones del acuerdo 123 de AUKUS, Estados Unidos y el Reino Unido insistieron en que Australia tuviera en vigor un acuerdo del Artículo 14 y mecanismos de implementación antes de la transferencia de cualquier material nuclear a Australia. La opinión de Estados Unidos era que los requisitos de no proliferación bajo la AEA requerían este paso. Además, el acuerdo 123 requiere que Australia consulte con el Reino Unido y Estados Unidos durante sus negociaciones con el OIEA en relación con el Artículo 14. Este paso se estableció para garantizar que Estados Unidos se sintiera cómodo de que las medidas de salvaguardias del OIEA no revelarían información clasificada y que Estados Unidos tendría participación en los estándares de no proliferación que el OIEA estaba aplicando a los reactores navales.

Basándose en la experiencia de AUKUS, parece probable que Estados Unidos busque una gran participación en cualquier acuerdo del Artículo 14 que Corea del Sur negocie con el OIEA. Esto se hará en parte para cumplir con los criterios de no proliferación de la AEA y en parte para establecer barreras a cualquier uso de los SSNs impulsados por energía nuclear de Corea del Sur como cobertura para un programa de armas nucleares. También es probable que Estados Unidos requiera que Corea del Sur alcance un acuerdo del Artículo 14 antes de transferir cualquier combustible nuclear a Seúl. Esto significa que un acuerdo del Artículo 14 sería necesario para todas las opciones mencionadas anteriormente, pero la naturaleza del acuerdo diferiría dependiendo de la opción elegida.

Conclusión

Estados Unidos tiene comprensiblemente un marco legal complejo para gobernar la cooperación nuclear con países extranjeros. La AEA y otras leyes aprobadas por el Congreso proporcionan transparencia sobre los tipos de cooperación nuclear que el poder ejecutivo está buscando y los riesgos de proliferación asociados con ellos. Las leyes también prevén