El 17 de julio de 2025, Ucrania suspendió la operación del Convenio de Prohibición de Minas Antipersonal (Convenio de Oslo-Ottawa) y notificó a otras Partes Estatales a través del Secretario General de la ONU, depositario designado del tratado. La razón de la suspensión puede entenderse a través del prisma de la reciprocidad. Rusia, que no es parte en el Convenio y no está sujeta a sus estrictas obligaciones, ha utilizado minas antipersonal en varias ocasiones en su conflicto armado con Ucrania. Ucrania suspendió el Convenio de Oslo-Ottawa para establecer reciprocidad en el uso de minas antipersonal y evitar verse en desventaja en el conflicto.
Sin embargo, la suspensión de Ucrania es problemática desde el punto de vista del derecho de los tratados. El Convenio de Oslo-Ottawa está efectivamente alineado, para cuestiones de retirada, con otros tratados de DIH. Cuando una Parte Estatal está involucrada en un conflicto armado, el Artículo 20(3) del Convenio pospone el efecto de la retirada de la Parte Estatal al final del conflicto armado. El Artículo 20(3) establece:
«Tal retiro solo tomará efecto seis meses después de la recepción por el Depositario del instrumento de retiro. Si, sin embargo, al vencimiento de ese período de seis meses, la Parte Estatal que se retira está involucrada en un conflicto armado, la retirada no tendrá efecto antes del final del conflicto armado.»
Además, no hay una disposición separada para la suspensión en el Convenio. Dado que una cláusula de suspensión sería una excepción a la obligación de cumplimiento continuo de un tratado (CVDT, art. 26), la ausencia de tal cláusula precluiría la suspensión, a menos que haya una razón derivada del derecho internacional general de los tratados para suspender.
Respuesta a la Suspensión de Ucrania
Suiza y un puñado de otros Estados se opusieron formalmente a la suspensión de Ucrania y expresaron su opinión de que la suspensión era inadmisible. El depositario transmitió estas objeciones a la Asamblea de Estados Partes, que se reunió en diciembre de 2025. Suiza manifestó claramente su posición de la siguiente manera:
«Suiza expresa su profunda preocupación por el anuncio de Ucrania de su intención de suspender la aplicación del Convenio. Reconocemos el difícil contexto en el que se tomó esta decisión, debido a la guerra en curso librada por Rusia contra Ucrania. Condenamos en los términos más enérgicos posibles esta guerra y el uso de minas antipersonal por parte de Rusia en territorio ucraniano. Esto constituye una grave violación del derecho internacional, en particular la prohibición del uso de la fuerza, así como la integridad territorial y soberanía de Ucrania. Sin embargo, consideramos que la suspensión del Convenio durante un conflicto armado es incompatible tanto con las disposiciones de este Convenio como con las de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados. Mientras que el anuncio de Ucrania no tiene efecto legal, instamos a seguir trabajando activamente como Estado Parte en el Convenio y esperamos la creación de un proceso que facilite el diálogo cooperativo entre las partes interesadas.»
Un informe final emitido por la Asamblea concluyó que el Convenio no permite la suspensión y, en consecuencia, instó a Ucrania, «como Estado Parte, a seguir participando en el marco del Convenio» (para. 51). En contraste, las recientes retiradas de otros cinco Estados: Finlandia, Polonia, Estonia, Letonia y Lituania, podrían entrar en vigor. Dado que estos Estados no están involucrados en un conflicto armado, podrían ejercer su derecho a retirarse de conformidad con el Artículo 20(2) del Convenio de Oslo-Ottawa. Los cinco Estados vecinos de Rusia temen estar en desventaja con respecto al uso de minas antipersonal en caso de un conflicto armado con Rusia. La guerra de agresión de Rusia ha tenido graves efectos en la aceptación de obligaciones convencionales sobre ciertas armas.
Interpretación de la Suspensión de un Tratado
El régimen de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT) de 1969 y el derecho consuetudinario de los tratados no proporcionan mucha orientación con respecto a la suspensión solicitada por Ucrania. La situación debe evaluarse de acuerdo con el derecho particular y el derecho general, es decir, bajo el tratado en cuestión y bajo el derecho internacional general de los tratados. Comencemos con el derecho particular del propio Convenio de Oslo-Ottawa.
Si un tratado no contiene una cláusula de suspensión, una suspensión puede ser subsumida bajo la cláusula de retirada del tratado: el Artículo 20 en el caso del Convenio de Oslo-Ottawa. El argumento aplicable aquí puede expresarse en la máxima, «quien puede hacer más, puede hacer menos» (in maiore minus inest). Si un Estado puede retirarse por completo, también puede tomar la medida menos severa de la suspensión temporal, que es más compatible con el principio de pacta sunt servanda establecido en el Artículo 26 del CVDT.
Sin embargo, en el caso de Ucrania, tal suspensión debe respetar las condiciones de la retirada, y como hemos visto, la retirada del Convenio de Oslo-Ottawa no puede tener efecto durante el conflicto armado en el que se encuentra el Estado suspendido. Esto significa que los efectos del acto de suspensión se posponen al final del conflicto armado (Derecho de La Haya y de Ginebra), no que el acto de suspensión sea nulo.
Si un convenio no puede suspenderse en virtud de sus propias disposiciones particulares, debemos recurrir al derecho internacional general de los tratados en relación con la suspensión. El Artículo 42(2) del CVDT establece que una suspensión solo puede tener lugar en virtud de las disposiciones del tratado (que, en el caso del Convenio de Oslo-Ottawa, no permiten la suspensión durante un conflicto armado) o del CVDT. Según el CVDT, la suspensión es posible en las siguientes circunstancias:
– con el consentimiento de todas las partes del tratado (art. 57(b)); – con el consentimiento de dos o más partes del tratado, inter se, bajo ciertas condiciones (art. 58); – por la conclusión de un tratado posterior (art. 59); – como consecuencia de un incumplimiento material de otra parte (art. 60); – como consecuencia de una imposibilidad temporal de cumplimiento (art. 61); – como consecuencia de un cambio fundamental de circunstancias (art. 62(2)); y – bajo ciertas condiciones por la ruptura de relaciones diplomáticas o consulares (art. 63).
¿Podría una de estas razones generales proporcionar un argumento para que la suspensión de Ucrania sea invocada con éxito en la situación actual? Cabe destacar que Ucrania no parece haber invocado ninguno de estos motivos —aparte del cambio de circunstancias— para justificar su suspensión del Convenio de Oslo-Ottawa.
Posibilidades de Suspensión bajo el CVDT
El consentimiento de todas las partes del tratado no existe en el presente caso, ni el consentimiento de algunas partes del tratado inter se. No se ha concluido ningún tratado posterior sobre el mismo objeto. Dado que Rusia no es parte en el Convenio, su conducta no constituye un incumplimiento material del tratado y, aunque Rusia fuera parte, el Artículo 60(5) del CVDT probablemente impediría la suspensión. El Artículo 60(5) prohíbe la suspensión basada en un incumplimiento material con respecto a disposiciones «relativas a la protección de la persona humana contenidas en tratados de carácter humanitario.» La imposibilidad de cumplimiento supone una vis compulsiva, es decir, una imposibilidad material que impide el cumplimiento de las obligaciones del Convenio, no solo una molestia o algún desequilibrio, y no hay tal imposibilidad superveniente en el caso actual. Además, la existencia de relaciones diplomáticas o consulares de ninguna manera es indispensable para la aplicación del Convenio y, por lo tanto, no puede invocarse como motivo de suspensión.
Habiendo descartado las razones anteriores para la suspensión en virtud del CVDT, la última base restante para la suspensión es un cambio fundamental de circunstancias. Según el Artículo 62, las condiciones necesarias para activar esa disposición son tan exigentes que ningún tribunal internacional ha encontrado un cambio fundamental de circunstancias desde que entró en vigor el CVDT. Por otro lado, la persistencia del conflicto en su fase actual desde 2022 podría constituir, en teoría, un cambio de circunstancias de tal envergadura. Establecer tal argumento, sin embargo, dependerá de diversos factores. ¿Constituía el estado de paz una base esencial para el consentimiento de Ucrania a estar obligada por el tratado? ¿Se ven radicalmente transformadas las obligaciones del tratado por el conflicto armado? ¿Se previó la situación de desequilibrio con respecto a Rusia en el momento de la conclusión?
Cambio Fundamental de Circunstancias
En general, es posible considerar el conflicto armado en Ucrania como un cambio fundamental de circunstancias, aunque la doctrina del cambio de circunstancias es muy estricta y representa una excepción que amenaza el principio cardinal pacta sunt servanda. Tal vez el consentimiento de Ucrania a estar obligada por el tratado se otorgó bajo la condición implícita de que no se encontraría en desventaja en un conflicto armado contra un Estado no Parte dispuesto a usar minas antipersonal. También se podría argumentar que las circunstancias creadas por el acto de agresión de Rusia y el desequilibrio consiguiente derivado del uso de minas antipersonal por parte de Rusia no se previeron en el momento en que Ucrania se convirtió en parte del tratado.
En cualquier caso, la «previsibilidad» de un cambio fundamental de circunstancias no es el estándar aplicable. Un cambio debe haber sido realmente «previsible» para excluirlo del ámbito del Artículo 62 del CVDT, y este hecho está sujeto a la carga de la prueba. Si se previó así, no se consideró manifiestamente lo suficientemente fundamental como para justificar una regulación específica; por lo tanto, no se puede invocar posteriormente para terminar o suspender el tratado.
Cabe recordar que la guerra y los conflictos armados fueron tradicionalmente desencadenantes significativos de la cláusula rebus sic stantibus. Sin embargo, esto no es manifiestamente el caso para los tratados de DIH, que se concluyen con miras a y para el tiempo de conflicto armado. Pero el Convenio de Oslo-Ottawa es, en primer lugar, un tratado de desarme relacionado con un tipo específico de arma. Es cierto que la cuestión del «uso» de dichas minas está vinculada esencialmente a los conflictos armados, y en este sentido el Convenio es parcialmente también un «tratado de DIH.» En consecuencia, quizás el conflicto armado no se pueda invocar como un cambio fundamental de circunstancias con respecto al uso de dichas minas, especialmente a la luz de la prohibición general del tratado en el Artículo 1, «Cada Estado Parte se compromete nunca, bajo ninguna circunstancia, [a] usar minas antipersonal.»
Sea como fuere, parece que Ucrania invocó efectivamente el Artículo 62 del CVDT, pero el depositario, por razones oscuras, no abordó esa parte del argumento ucraniano. Por lo tanto, este aspecto de la suspensión debe analizarse más a fondo con el beneficio de posible información adicional. En cualquier caso, la suspensión no puede operar de inmediato e independientemente como un acto unilateral auto suficiente. Según el CVDT, invocado por Ucrania, hay un procedimiento a seguir (art. 65), que involucra a las otras Partes Estados, y según el derecho internacional consuetudinario, también hay un deber de consulta a los demás Estados contratantes, sin el beneficio de las restricciones procedimentales más estrictas del CVDT. Por lo tanto, es evidente que el Convenio no se suspende eo ipso.
Reflexiones Conclusivas
Dada la situación tal como está, Ucrania no puede suspender el Convenio de Oslo-Ottawa de 1997 con efecto inmediato. Por lo tanto, sigue legalmente obligada por él durante el conflicto armado actual, con la salvedad de que las disposiciones de cambio fundamental de circunstancias del CVDT podrían aplicarse, aunque su aplicabilidad es bastante incierta. Queda por ver si este aspecto de la ley estricta con respecto a la retirada desalienta a los Estados de ratificar o adherirse a ciertos convenios de DIH por temor a encontrarse en desventaja en un conflicto armado debido a una prohibición legal asimétrica. Eso representaría un efecto adverso adicional de la guerra agresiva de Rusia en Ucrania.
